如何将水务改革进行到底?

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2018-07-25 14:27:32

:意大利著名的哲学家克罗齐有一句名言,一切真正的历史都是当代史。如果把近三年的ppp实践比作一部当代史,那么以水务为代表的传统公用事业发展,就是一部真实的历史。这部历史,总体而言,还是被尘封着,现在越来越少的人去触碰它了。反过来,ppp当代史中存在的各类问题,实际上也是过去历史的真实反映。ppp、融资平台、传统公用事业企业,是我国基础设施投融资的三块棱镜。这三块棱镜,虽然背对背,但是互为映射,也互相影响,任何一块都不能独自遮天蔽日。穿透这三块棱镜,可以看到基础设施投融资的光影里有一个共同的瑕疵,那就是“碎片化”。

水务就是其中的一块棱镜,它属于传统的公用事业,是存量。当代的ppp,集中于增量。用增量的理论无法诠释存量的问题。同样,由于存量已经板结成一个庞大的系统,把存量剥出来做ppp,牵一发而动全身,动静太大,说不定影响公共服务的保障水平,地方政府也不愿意。也并不能普遍证明ppp项目一定比传统的模式来得效率高,更多的情况是比较的边界差别很大,无法相比。所以,用简单的ppp项目来试图推行水务行业系统化改革,实际上很难经得起历史的检验。

所以,探讨水务改革,首先要讲清楚水务改革是什么,改什么,为什么要改?为了使讨论的边界更加清晰,内容更加深入,把水务的范围集中于传统的供排水及污水处理行业。那些新增的黑臭水体治理等不在讨论范围之内。

一、水务改革的原因和目标

讲水务改革一定要理清思路,要区分什么是目标,什么是手段。我们经常犯的错误是把手段当目标,那就是为改革而改革。改革不是目的,目标才是目的。而弄清目标,也是一个历史性难题。首先就要弄清传统的供排水行业的主要症结在哪里?前一段时间中国水网发表了《解析供排水行业不平衡不发展之痛》。这是一篇很好的文章,指出了供排水行业总体能力不足的问题。文章认为,“新时代新水务时代,供排水系统的良性循环发展,不仅要保证人们能看到的水体景观达到水清、草绿、湖明亮的美好感观,还要关注看不到的地下管网的建设,使城市的脉络更畅通更康健。”文章虽然指出了一部分病症,开出了部分药方,而没有指出病因。

人类是择水而居、因水设城的。供排水是一个城市和地区生存和可持续发展的动力之源,是灵魂。它甚至可以影响到当地的文化。即使是ppp模式很完美的,也只能改变当地的水环境,没有触及到这个源头。上文里所展现的近年来一些典型案例只是表象,单靠设施建设只能弥补暂时的能力不足,而新的设施又无法及时地提前跟上。各地城市的供排水设施都是由当地的国有企业投资、建设和运营的,所以称之为“传统的”水务行业。正是由于这些水务行业关系到千家万户,关系到老百姓的“高质量”的生活,所以是一个城市发展的重中之重。近几年来我们的注意力集中在用ppp治理黑臭水体,用ppp建造防洪堤坝,或者社会资本用ppp多参与几个污水处理项目,这些都不是水务改革。水务改革的目的主要是如何尽快地让老百姓喝到用到“高质量”的水,如何尽快地让老百姓免受直接影响其生活的污水和内涝之苦。随着我们进入新时代,老百姓对这两方面的要求会越来越高,越来越敏感,而水务行业在满足老百姓要求的进程和能力,整体而言,有些滞后了。这就是传统水务行业的症结所在。说得再具体一点,一方面传统水务行业还不能完全满足要求;另一方面,传统水务行业自身可持续发展还存在问题,主业还处于亏损状态。这样,如何让水务企业再有动力自掏腰包,大力投建基础设施,采用先进管理和技术?

因此,水务改革的目标就是让传统的国有的供排水企业重新焕发青春,建立持续发展的动力系统,主动提高自身的专业能力和装备水平,积极跨前,想人民所想,替政府所做,提供高质量的水务服务。

要达到水务改革的目的,采取什么样的手段也是政策部门需要挖空心思琢磨的问题。政府出资、或者用ppp模式建一批基础设施,不能解决问题,后面的投资需求怎么解决呢?全部用ppp吗?二十年来,水务的改革采用了不少手段,但每一个都有问题。好在二十年改革,特别是本世纪初的几年,把着力点放在建立以政企分开和市场化为导向的体制机制建设上,行业内基本上已经形成共识,也有一些成功的案例,但是这些案例中的成功经验并没有得到大范围的宣传和推广,传统的水务改革刚起了步就悄无声息了,或者说转到其它频道上去了。

所以,当前水务改革的频道还是要扭转到传统的水务行业,扭转到国有水务行业的体制机制建设和完善的频道上来。

二、水务改革的几个关键词

二十年前讲水务改革,总离不开“市场化”三个字,现在这三个字几乎不提了,说明对市场化的理解拿不准、方向不明确。但是无论瞄准什么方向,地方国有企业该做的事还是要完成的。回到二十年以前,上海的城市排水还是事业体制,完全靠财政吃饭,编制只有十几个人,怎么可能解决这么大一个城市的排水问题?直到成立了上海排水公司,按照公司化运作,引入了世界银行贷款,修建了大量的排水设施,向居民和企事业单位征收排水费,才逐步解决了中心城区的内涝和污水处理问题。这就是水务改革的基本套路。除此之外,一个传统的水务企业或事业单位很难脱胎换骨,能级倍增。顺着这个套路,就可以衍生出水务改革的关键词,这些关键词就是水务改革的四梁八柱,绕也绕不过去,一定要弄弄清楚,否则很容易受到各种奇谈怪论干扰。

1、 行业定位

什么样的行业定位就有什么样的体制和制度。二十年来,对水务行业的定位一直处于一个莫衷一是的状态。水务行业,一般有两种定位,即公益性和经营性。什么叫公益性,什么叫经营性,实际上从未见到有明确的定义,国外也没有同样的说法和翻译。甚至还有将原水企业和服务定为公益性,将制水供水企业和服务定为经营性这样荒唐的分类。同样是一杯水,从水库到水龙头,还要分为公益性和经营性,真不知道这杯水该如何下口?正是由于长期拘泥于公益性和经营性的讨论,相当于姓资还是姓社,最终演化为水务改革的理论基础,而真正的框架性的具体问题便被放在一边,少有人研究。

为什么说这样的分类对水务改革是有害的?从二十年来形成的共识看,公益性就是企业和服务只有成本,不需要利润,政府财政全额支付或财政兜底,坚持普遍服务,无条件遵循政府指令,没有任何经营风险;经营性就是企业和服务可以有利润,但往往是微利,同样必须做到普遍服务,主要通过用户付费,自己承担经营风险,政府不兜底。在这两种类型中,将水务定义为公益性的负面影响更大。因为这样一来,企业就容易弱化效率、把运营成本放大,同时以公共利益名义,大幅增加资本性投入。时间一长,便失去了进步的动力——反正成本和风险都由政府承担,改革更是无从谈起。这样的分类还有一个问题就是树立了双重标准,当企业被要求承担任务时便会被冠之以“公益性单位”,当企业面临亏损要求调价时,又被告知以是“经营性单位”,自己想办法解决。试想一下,这样的水务企业怎么可能有发展的动力,更遑论改革了。

所以,正如社会主义也可以建立市场经济的著名论断一样,水务企业也不应该有这样和那样的分类。既然是企业,无论做什么,总归要按照企业的规则来运作,总要控制成本,控制风险,总要获取利润,这就是水务行业的基本定位。水务的“公益性”还是“经营性”的争论可以休矣!

2、 国有垄断

由于我国在基础设施相关经济学上研究的薄弱,造成对水务等公用事业的根本问题认识不清,最典型的就是对此类网络型公用事业“垄断”地位的判断。普遍的认识是,垄断都是不好的,垄断带来低效率,企业往往会攫取高额利润,这样的认识在普遍认识意义上是正确的。但是在公用事业领域,由于技术条件制约,往往就需要垄断,甚至是区域垄断,这样才能达到规模效益,使综合单位成本降低。如果秉承“自由竞争”的理念,将一个区域市场分割为多个企业经营或竞争,虽然个别的企业效率会提高,但整体而言全社会付出的成本更大。天津的水务市场就是一个案例,一个水厂一个公司,造成天津水价全国排名最高。

所以,垄断是传统水务行业的一个基本特征,也是基本现实。我们所要做的就是如何通过挤牙膏等方式消除水务企业依靠垄断地位而形成高额垄断利润,降低成本,提高效率,至少达到平均水平。

另一个特征与现实就是“国有”。我国地方供水行业在改革开放以前就已经形成较为完整的体系,几乎百分之一百由国营企业经营。二十年间,供水行业主要完成了国营向国有转制,所以,供水行业的民营资本涉足的程度并不高。由于政府长期重视,基础设施骨架已形成。所不足的是排水和污水处理。包括上海、北京等特大城市在内,直到改革开放以后,排水行业才由事业单位转为企业。不少三、四县城市至今还是保留着事业单位的体制,完整的排水设施更加不足。这就为民营资本进入污水处理领域带来了广阔的空间,而排水管网还是国有企业来投资建设与运营。虽然国有公用事业企业往往会被人误解为“低效率”,但是确实能够做到保障城市运营安全,关键时刻能够不惜一切代价,在价格和付费不到位的情况下也能隐而不发,先把任务完成再说。这一点,是民营企业无法做得到的,这也是为什么地方政府依然倾向于使用当地国有企业的原因。所以,水务改革的制度设计,也必须面对国有企业这一基本现实,民营企业总体准备不足。

3、价格与成本

价格与成本是水务改革的核心问题。这方面的认识也是长期处于混沌状态。首先价格里包含哪几样东西,价格里要不要有利润?如果包含有利润,什么水平的利润率合适?如果将水务行业定义为公益性,那么根本就不考虑利润,这样的结果是企业就会躺在政府身上,或是把利润藏在成本中,政府更加难办。接下来就是成本,过去十年间,不少地方虽然都建立了成本规制制度,但与其是成本规制还不如说是成本科目,根本没有确立进入规制的成本边界,成本到底如何归集和计量,成本的水平如何确认,都不清楚。更为重要的是,规制的成本与价格是什么关系,价格里是否包括含规制成本,都不清楚。

除此之外,如何定价更是难上加难的任务。首先,我们的定价是滞后于成本的,各地经常的做法是先有成本发生,然后经过数年,再进入新的价格中。即使进入,成本也使打折的。企业不得不负债经营,无端承担了巨额利息。也就是说,用户支付的水费中,相当一部分是为银行打工了。如果数年后能够调价,企业还有喘息的机会,但是会逡巡于可能的公众压力,让调价很难被实施。水务的定调价机制就像一根橡皮筋,随心所欲,这样一来,企业的成本越滚越高,企业维持发展的动力和活力也相应逐步丧失。按照这样的定调价机制,企业根本无法降低成本,长期不调价,每次调价都比上一轮大幅增长(如50%以上),老百姓也心怀不满,这是其一。企业的成本越来越高,这样调价的成本也是处于长期直线上涨的状态,这是其二。虽然价格在调价之后会大幅上涨,但是企业还会处于亏损状态,即使有盈利,好景也不长,这是其三。

4、效率与普遍服务

国外虽然不讲公益性和经营性,但是对于供排水是要求做到普遍服务的。英国的《水法》有规定,只要用户提出来,不管他的位置有多远,相关的水务企业必须把管子接到他的驻地,费用怎么付另外商议。这就是普遍服务,做到全覆盖。所以,保障服务供给,就是这类水务企业义不容辞的责任。用效率的显微镜来考察这些企业可能有失公允。这些企业与ppp终端污水企业的边界条件是有很大差异的。保障和效率是两个不同的维度,无法用来比较。就我国城市发展现状而言,保障比效率往往更加重要。

5、监管与竞争

上述并不是说,为了保障就不要效率,这肯定也经不起老百姓的检验。正如前面的分析,国有垄断水务企业的效率并不是通过准入竞争来实现的,因为它已经在那里,而是要通过不断地挤牙膏式、撇油沫式、拧毛巾式把企业的成本降低、效率提高。从而避免当前ppp项目中一些把大量精力花在谋求低价竞争,高价索赔和退出的怪象上。做到这一点,就需要政府建立监管,特别是经济监管体系。长期以来,我们一直把监管挂在嘴上,但是并不真正理解什么叫监管。实际上,监管是一门高难度的专业技术工作,并不仅仅是监督与管理,还要调节与激励。监管部门的主要职责是通过监督水务企业的经济行为和投资管理的决策,考察水务企业的各类成本水平,平衡效率和质量数量之间的关系。监管的工作成果也是水务定价的依据。所以,水务改革,离不开建立专业高效的监管部门。无论什么性质的水务企业,都需要监管。如果没有监管,水务企业的长期成本就会飞到天上去。